La relazione di Fabrizio De Donato : ” Cittadinanza e giustizia penale”

 Il tema della cittadinanza nell’ambito del complesso sistema della giustizia implica in primo luogo una verifica dei  modelli processuali e del loro atteggiarsi con riferimento alla uniforme tenuta delle garanzie in relazione ai soggetti coinvolti nel processo. E’ in altre parole il tema della verifica del concreto atteggiarsi della giurisdizione e quindi della enucleabilità in ipotesi di modelli uniformi o differenziati.

E’ opportuno precisare che tale verifica va condotta essenzialmente con riferimento ai modelli processuali penali. E’ in questo ambito infatti che si esercita la potestà punitiva dello Stato nei confronti delle condotte ritenute devianti dall’ordinamento e costituisce la cartina di tornasole delle politiche  criminali perseguite.

E’ ovvio tuttavia che i modelli processuali non esauriscono l’intero ambito delle politiche criminali e dei conseguenti modelli istituzionali che l’ordinamento appronta in difesa della società. L’altra importantissima parte è data dal diritto sostanziale ovvero dalla previsione legislativa delle condotte assunte come devianti. Ma è soprattutto nel processo che entrano in gioco le garanzia costituzionali  che presidiano diritti fondamentali dei cittadini nei confronti della azione penale, esercizio pubblico della potestà punitiva dello stato. Non si può pervenire alla punizione all’esito di un qualsiasi processo di accertamento e di acquisizione della prova, ma solo di un procedimento che rispetti le garanzie costituzionali che presidiano le libertà ed i diritti fondamentali delle persone coinvolte.

La verifica dei modelli processuali alla stregua dei diritti di cittadinanza è quindi la verifica della concreta operabilità delle garanzie costituzionali in tutti i modelli processuali o, al contrario, della sua attenuazione o, addirittura, della sua inoperabilità in relazione ai soggetti coinvolti.

E’ del tutto evidente come una tale verifica comporti una dettagliata e complessa analisi tecnica di un enorme mole di disposizioni normative del tutto improponibile in questa sede.

Il nostro particolare punto di vista ci consente tuttavia una lettura da un angolo visuale più distaccato di una certosina analisi tecnica. Pur prendendo le mosse da essa possiamo valutare per così dire macroscopicamente il sistema penale e le linee di tendenza delle politiche criminali alla luce dei principi costituzionali di garanzia, prendendo in esame i più rilevanti interventi di modifica legislativa già attuati e le proposte attualmente in discussione

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Nel corso dell’ultimo decennio abbiamo assistito ad una serie di interventi significativi sul processo e sul diritto penale sostanziale con finalità molto diverse fra loro e spesso in direzioni opposte, fino al complesso disegno di legge di riforma del processo penale formulato dall’attuale ministro della giustizia.

Le linee di tendenza sembrano configurare un andamento altalenante fra rigore e garanzie.  Si tratta di capire se siamo di fronte a politiche schizofreniche o invece ad un coerente disegno di differenziazione delle tutele.

Il primo intervento legislativo di rilievo è la cd. Legge ex Cirielli, (dicembre 2005) con cui si sono modificati i termini di prescrizione del reato, prevedendo una maggiore durata per i recidivi (già condannati) ed una minore durata per gli incensurati. Inoltre si è limitata la facoltà del Giudice di bilanciare l’aggravante della recidiva con le attenuanti.

L’istituto della prescrizione consente l’estinzione del reato quando l’accertamento della responsabilità interviene in tempi lontani dai fatti. La differenziazione tra recidivi ed incensurati non ha sotto questo profilo alcun fondamento. Se si assume il punto di vista della vittima del reato ed il suo diritto all’accertamento dei fatti non vi può essere alcuna limitazione in relazione alle condizioni soggettive dell’autore del reato. Condizioni che potranno eventualmente rilevare in termini di quantificazione della pena. Evidentemente la ratio è proprio quella di conseguire un trattamento differenziato in sé fra recidivi (le stimmate del comune delinquente di strada) ed i colletti bianchi, compensando il favor nei confronti di questi ultimi con l’inasprimento nei confronti dei recidivi, funzionale ad una efficace comunicazione mediatica, spesso non estranea all’impedimento della percezione delle reali conseguenze delle normative alla massa dei non addetti ai lavori.

Con il recente pacchetto sicurezza del luglio di questo anno si è introdotto il reato di immigrazione clandestina e di soggiorno clandestino che punisce sia l’ingresso nel territorio dell’immigrato irregolare sia la sua permanenza nelle stesse condizioni. La competenza dell’accertamento è stata affidata al Giudice di Pace sul modello del processo per direttissima (accompagnamento dinanzi al Giudice dell’immigrato in vinculis) cui è demandata anche il provvedimento di espulsione.

Si è reintrodotto il reato di oltraggio a pubblico ufficiale con pene fino a tre anni di reclusione.

Si è prolungato il termine della vera e propria detenzione presso i centri di identificazione fino a sei mesi e si sono poste come condizioni ostative al rilascio del permesso di soggiorno le condanne anche non definitive.

La prima considerazione da svolgere è che con il reato di immigrazione clandestina si sanziona non una specifica condotta, un fare, lesivo di un bene giuridico, ma una mera condizione personale che non attinge alcuna volontà di comportamenti penalmente rilevanti. Si è in altre parole tornati ad un diritto penale che si occupa, con le sue sanzioni, non più di fatti e comportamenti, ma del tipo di autore, ovvero l’appartenenza ad una particolare categoria di soggetti in quanto tale. 

Una visione del diritto penale che è stata espunta dai moderni ordinamenti degli stati di diritto per essere stata la fucina delle peggiori nefandezze della storia del 900. In particolare viene in rilevo il contrasto con la nostra costituzione che presidia la libertà personale ed il suo sacrificio in funzione della tutela di beni giuridici determinati e non evanescenti. Il c.d. principio di offensività delle condotte. Coerentemente con tale impostazione si è prolungata fino a sei mesi la permanenza presso i centri di identificazione, realizzando una privazione della libertà personale senza titolo, e si è violato il principio di non colpevolezza fino a sentenza definitiva pur di porre ulteriori ostacoli al rilascio del permesso di soggiorno.

Sul versante delle proposte di legge particolare rilevo assumono quelle relative alla disciplina delle intercettazioni ed il disegno di legge di riforma del processo penale.

Con il primo disegno di legge alla si sono introdotte vistose limitazioni alla concreta applicabilità dello strumento delle intercettazioni richiedendo quale presupposto anziché i gravi indizi di reato attualmente previsto, i gravi indizi di colpevolezza, mentre peri reati di mafia e terrorismo l’attenuata nozione di sufficienti indizi di colpa. Nell’uno e nell’altro caso uno strumento di ricerca delle responsabilità dovrebbe essere utilizzato solo quando vi siano già elementi di prova a carico di chi dovrebbe essere intercettato, relegandolo di fatto nel ruolo della perfetta inutilità, ulteriormente rafforzato dalla limitazione del tempo della intercettazione, 60 giorni, e dal divieto del diritto di cronaca fino alla fine delle indagini preliminari. Infine, per rendere il tutto ancora più complicato, il potere di autorizzare le intercettazioni è stato assegnato ad un collegio di tre giudici, sottraendolo al giudice monocratico. Con quali conseguenze avendo mente alla tradizionale efficienza del sistema, anche per carenze di organico e mezzi, è facilmente intuibile.

Con la palesata finalità di tutelare la privacy delle persone intercettate ed estranee al procedimento, si è invece ridotto o azzerato un fondamentale strumento di indagine e quindi di tutela della sicurezza dei cittadini comprimendo nello stesso tempo il diritto alla cronaca per fatti che spesso sono di rilevanza pubblica, anche quando gli atti non sono più coperti dal segreto, per essere  a conoscenza delle parti processuali. Si è in altre parole sacrificata la tutela del diritto alla sicurezza ed alla informazione sull’altare della protezione della cittadella del potere e dei suoi traffici più o meno leciti.

Il disegno di legge di riforma del processo penale contiene una complessa normativa, spesso disomogenea, che riguarda aspetti diversi con soluzioni a volte condivisibile ed a volte per nulla.

Vi è tuttavia un punto di grande rilievo ed è il rapporto tra polizia giudiziaria e Pubblico Ministero. Senza addentrarci nella tematica, di una certa complessità tecnica, possiamo osservare che il P.M. esercita l’azione penale che la Costituzione stabilisce come obbligatoria, quale corollario del fondamentale principio di uguaglianza dei cittadini di fronte alla legge. Anche per tale ragione egli gode delle guarentigie della magistratura giudicante ed ha alle proprie dipendenze e sotto la propria direzione le funzioni di polizia giudiziaria, siano esse organizzate nelle sezioni di P.G. all’interno della procura, sia in quelle esterne denominate servizi di p.g..

Ebbene il disegno di legge sottrae la dipendenza al P.M. delle funzioni della P.G. esterna alle Sezioni interne alla Procura, ovvero proprio quegli organi che per personale e dotazione più frequentemente vengono utilizzati per le indagini e soprattutto per quelle di un certo rilievo. Inoltre si è sottratto al P.M. la facoltà di raccogliere personalmente le notizie di reato e quindi di  attivarsi autonomamente rispetto agli organi di polizia, riservando solo a quest’ultimi il compito della raccolta della notizia di reato.

Altre norme provvedono a: sopprimere la necessità dell’autorizzazione del Procuratore Generale in tema di trasferimenti di personale della P.G. degradandola in mero parere; di inibire al P.M. ogni attività di indagine in assenza della comunicazione di notizia di reato da parte della P.G.; l’obbligo del P.M. nell’esercizio dell’azione penale di attenersi ai risultati dell’indagine. Ovvia in sé, essa sottolinea però un vincolo particolare, forse motivazionale, nel caso in cui il P.M. voglia discostarsene; sopprimere l’obbligo della P.G. di relazionare prontamente il P.M. sugli atti di indagini assunti di propria iniziativa.

Le finalità sono fin troppo evidenti. Non potendo, o non essendo riusciti finora, portare il P.M. al di fuori di quella autonomia funzionale, direttamente connessa al principi di uguaglianza e di obbligatorietà dell’azione penale, si è svuotata dall’interno la funzione di direzione delle indagini, ampliando correlativamente i poteri della polizia giudiziaria, sottraendola allo stretto controllo del P.M. e relegando quest’ultimo in un ruolo che potremmo definire di avvocato della polizia, dovendo dipendere da questa sin dalla acquisizione della notizia di reato.

Poiché la polizia giudiziaria, a differenza del P.M. è sottoposta al controllo gerarchico dell’esecutivo, si sono poste le condizioni per interferire sull’esercizio dell’azione penale con legge ordinaria, eludendo o potenzialmente svuotando il principio di obbligatorietà dell’azione penale che varrà nei fatti nei limiti di ciò che per gli organi di polizia costituirà notizia di reato e con tutte le possibili interferenze che l’esecutivo potrà esercitare anche solo attraverso l’uso del trasferimento del personale.

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La breve disamina delle leggi e dei progetti di legge che riguardano il sistema della giustizia penale, pur nelle diversità delle discipline interessate, ci consentono di trarre, da un punto di vista macroscopico, alcune conclusioni sulle linee di tendenza. Conclusioni che appaiono molto poco rassicuranti, ove vengano lette con gli occhiali della cittadinanza e/o delle cittadinanze.

Se si considera come sul fronte della giustizia penale il tema della uguaglianza dei cittadini di fronte alla legge assume connotati di particolare rilievo e sensibilità in ragione dei beni coinvolti quali quello della libertà personale e della propria reputazione da un lato e quello del diritto all’accertamento dei fatti di reato e delle responsabilità dall’altro, si coglie tutta l’importanza dei processi di riforma o controriforma in atto.

Sotto questo profilo il primo dato da sottolineare è la frantumazione dello status di cittadinanza attraverso la predisposizione di normative rigorose e persino aspre con riferimento alla criminalità comune, il cui unico orizzonte offerto dall’ordinamento è la discarica sociale del carcere e, dall’altro la stratificazione di garanzie che rendono sempre più difficile il controllo di legalità nei confronti dei reati commessi da quelli che una voltasi chiamavano colletti bianchi. Non solo. Si è provveduto, ad assicurare la sottrazione di tali comportamenti persino al controllo della opinione pubblica, sanzionando severamente l’esercizio del diritto-dovere di cronaca.

Se si osserva il fenomeno dal versante delle leggi sulla immigrazione la frattura appare ancora più evidente.

Quelle stesse garanzie che ai cittadini più cittadini degli altri appaiono sempre insufficienti al punto da privare la società di strumenti indispensabili per reprimere i reati quali l’intercettazione, pur di conseguire una sorta di immunità-impunità, non devono avere alcun valore per chi ha altra cittadinanza o nessuna cittadinanza: detenzione senza titolo, reati senza offesa, colpevoli fin dalla prima condanna etcc. Le garanzie apprestate dalla nostra costituzione in materia di diritti fondamentali, quali la libertà personale, il diritto di difesa, non sono riservate ai cittadini della repubblica ma ad ogni persona, proprio perché diritti fondamentali dell’uomo. Esse non hanno bisogno del passaporto per essere vigenti ed efficaci. Al vero e proprio vulnus inferto ai diritti fondamentali delle persone dei migranti si accompagna così un vulnus alla nostra costituzione, svilita e ridotta al rango di gendarme per i diritti dei soli cittadini della repubblica, ed anzi per una parte di questi.

Il cerchio può infine considerarsi chiuso con il controllo dell’esecutivo, attraverso la polizia giudiziaria, delle concrete attività di repressione dei reati, attraverso l’esclusività della raccolta della notizia di reato e dello svuotamento del controllo del magistrato del P.M. su di essa.

Se l’obbligatorietà dell’azione penale nei confronti di chiunque delinqua viene svuotata dall’interno, i cittadini, ed anzi le persone non saranno più uguali di fronte alla legge.

La frantumazione dello status di cittadinanza in cittadinanze con diversa valenza fra loro colpisce innanzi tutto il principio di uguaglianza di fronte alla legge. Non un principio qualsiasi, ma il fondamento stesso dello stato di diritto, il principio dei principi, senza il quale il patto dei cittadini che consente e connota il senso della comunità viene meno o viene messo in grave pericolo.